Bất cập chính sách và thực tiễn của Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam.
ĐTM chưa thực hiện tốt chức năng dự báo
ĐTM về bản chất là công cụ phân tích, dự báo các tác động môi trường của các đề xuất phát triển nhằm phục vụ cho quá trình ra quyết định của cơ quan có thẩm quyền. Nói cách khác, mục tiêu của ĐTM là xem xét các tác động đối với môi trường trước khi quyết định có nên cho phép triển khai một dự án do nhà đầu tư đề xuất hay không, hoặc nếu cho phép thì cần điều chỉnh gì. Do đó, ĐTM cần phải thực hiện ngay từ giai đoạn đầu tiên hình thành ý tưởng về dự án. Tuy nhiên, thực tế áp dụng hiện nay ở Việt Nam cho thấy ĐTM chưa thực hiện tốt chức năng dự báo của nó.
Cụ thể, Nghị định 80/2006/NĐ-CP ngày 09/08/2006 của Chính phủ hướng dẫn một số điều của Luật BVMT 2005 và Nghị định 21/2008/NĐ-CP ngày 28/02/2008 sửa đổi, bổ sung Nghị định 80/2006/NĐ-CP đều không quy định thời điểm phải lập báo cáo ĐTM mà chỉ quy định thời điểm thẩm định là trước khi cấp giấy phép hoặc khởi công dự án (khoản 5 Điều 1 Nghị định 21/2008/NĐ-CP). Nghị định 29/2011/NĐ-CP ngày 18/04/2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Nghị định 29/2011) thay thế đã có quy định về thời điểm lập báo cáo ĐTM “phải được tiến hành đồng thời với quá trình lập dự án đầu tư ” (khoản 1 Điều 13). Rõ ràng, căn cứ theo các quy định về lập, thẩm định và phê duyệt dự án thì quá trình này được thực hiện sau khi xin chủ trương, thỏa thuận địa điểm thực hiện dự án và ý kiến quy hoạch.
Đây là quy trình ngược vì ý nghĩa và tác dụng lớn nhất của ĐTM đối với việc lựa chọn địa điểm của dự án đã bị triệt tiêu. Với quy trình này, báo cáo ĐTM thường ở tình trạng “gọt chân cho vừa giày”, nhất là khi đề xuất dự án đã được đưa vào trong quy hoạch phát triển của ngành và địa phương.
Chất lượng của báo cáo ĐTM còn nhiều hạn chế
Hiện nay, ĐTM chủ yếu do các cơ quan tư vấn thực hiện thông qua hợp đồng ký với chủ đầu tư. Mối quan hệ hợp đồng kinh tế giữa người yêu cầu và người cung cấp dịch vụ trong việc lập báo cáo ĐTM dẫn đến việc cơ quan tư vấn khó có thể đảm bảo tính khách quan trong phản ánh và đánh giá trung thực toàn bộ các tác động tiêu cực tiềm tàng của dự án. Qua phản ánh của báo chí cũng như một số nghiên cứu gần đây, nhiều báo cáo ĐTM chỉ là “sản phẩm cắt dán” từ báo cáo của các dự án khác cùng loại hình. Chất lượng của báo cáo ĐTM vì thế chưa đạt yêu cầu và mất đi vị thế là “chỗ dựa” cho cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và ra quyết định đối với dự án.
Ngoài ra, quy định về chi phí lập báo cáo ĐTM hiện nay không rõ ràng, chủ yếu theo thỏa thuận của đơn vị tư vấn và chủ đầu tư. Tham khảo ở một số nước như Tây Ban Nha mức chi phí này trung bình là 2,5% tổng vốn đầu tư, ở Nauy là từ 0,1-2,2% hay Iceland là từ 0,5-3% tổng vốn đầu tư của dự án (Oosterhuis, 2007). Việt Nam cũng cần nghiên cứu và đưa ra các quy định cụ thể về chi phí thực hiện ĐTM cho phù hợp với yêu cầu kỹ thuật và tình hình thực tiễn.
Chất lượng thẩm định báo cáo ĐTM bị ảnh hưởng bởi nhiều nguyên nhân
Theo quy định tại Điều 18 Nghị định 29/2011, các cơ quan có thẩm quyền tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM gồm Bộ TN&MT; các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND cấp tỉnh. Cụ thể hơn, theo Phụ lục III, Nghị định 29/2011, Bộ TN&MT tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với một số loại hình dự án nhạy cảm và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Các bộ ngành khác thẩm định dự án thuộc thẩm quyền quản lý của mình. UBND cấp tỉnh tổ chức thẩm định đối với các dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của địa phương. Việc phân cấp thẩm định như vậy dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” khi các ngành, địa phương được thẩm định báo cáo ĐTM của dự án do chính mình phê duyệt (khoản 2 Điều 18 Nghị định 29/2011). Đặc biệt nếu các dự án phát triển này đã được đưa vào chủ trương, quy hoạch phát triển ngành, địa phương hoặc được xem là “quyết tâm chính trị” thì cơ quan tham mưu phê duyệt báo cáo ĐTM khó có thể không đồng tình.
Ngoài ra, các địa phương thường gặp nhiều khó khăn trong việc thành lập hội đồng thẩm định do thiếu các chuyên gia có chuyên môn, kinh nghiệm và năng lực, nhất là đối với các dự án có tác động phức tạp và cần chuyên gia từ nhiều ngành khác nhau.
Thời hạn phê duyệt báo cáo ĐTM cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định các báo cáo ĐTM. Dưới áp lực của việc cải cách các thủ tục hành chính, thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM theo quy định là 45 ngày và tối đa là 60 ngày làm việc đối với dự án thuộc thẩm quyền của Bộ TN&MT và 30 ngày, không quá 45 ngày đối với dự án không thuộc thẩm quyền của Bộ TN&MT (Điều 20 Nghị định 29/2011). Mặt khác, mặc dù pháp luật cho phép Hội đồng thẩm định có thể thuê các chuyên gia, các tổ chức xã hội, xã hội – nghề nghiệp phản biện các nội dung trong báo cáo trong trường hợp cần thiết (khoản 4 Điều 18 Nghị định 29/2011), nhưng với giới hạn về thời gian như trên khiến quy định này trở nên khó khả thi trong thực tế.
Tham vấn cộng đồng chỉ dừng lại ở hình thức
Tham vấn cộng đồng có thể coi là một trong những tiến bộ của Luật Bảo vệ Môi trường 2005 (khoản 8 Điều 20) và được cụ thể hóa trong các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật (Điều 14 và Điều 15 Nghị định 29/2011, Điều 12 Thông tư 26/2011/TT-BTNMT). Theo đó, quy trình tham vấn được thực hiện trong vòng 15 ngày làm việc kể từ thời điểm chủ đầu tư gửi văn bản xin ý kiến và tóm tắt các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp bảo vệ môi trường của dự án tới UBND cấp xã, đại diện cộng đồng nơi chịu tác động trực tiếp của dự án; có quy định về đối thoại giữa chủ đầu tư và đại diện cộng đồng và ý kiến tham vấn được ghi nhận bằng văn bản và phải nộp kèm theo báo cáo ĐTM khi thẩm định. Tuy nhiên, thực tế áp dụng tham vấn cộng đồng trong thực hiện báo cáo ĐTM vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn bởi nhiều nguyên nhân.
Thứ nhất, theo Nghị định 29/2011, chỉ đại diện cộng đồng dân cư nơi chịu tác động trực tiếp của dự án mới được tham vấn ý kiến trong quá trình lập báo cáo ĐTM (Điều 14). Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định cụ thể ai là đại diện cộng đồng, cũng như người dân có được lựa chọn, cử người đại diện cho tiếng nói của mình hay không. Trong khi đó, ở nhiều nơi, đại diện được tham vấn là Chủ tịch Mặt trận tổ quốc hoặc Bí thư chi bộ. Trong nhiều trường hợp, tiếng nói của những đại diện này chưa hoàn toàn phản ánh đúng đắn nhất nguyện vọng của nhiều thành phần khác nhau trong cộng đồng, đặc biệt là những nhóm yếu thế như những người dân không có đất hoặc người dân tộc thiểu số.
Thứ hai, mặc dù khoản 2, Điều 12 và Phụ lục 2.1 của Thông tư 26/2011/TT-BTNMT quy định chủ đầu tư phải gửi cho UBND cấp xã và đại diện cộng đồng bản Tóm tắt các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường và các giải pháp bảo vệ môi trường của Dự án. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có cơ chế nào đảm bảo được mức độ xác thực và đầy đủ của các thông tin do chủ đầu tư cung cấp.
Thứ ba, theo quy định tại Khoản 1 Điều 15 Nghị định 29/2011, việc đối thoại với chủ đầu tư chỉ được thực hiện “trong trường hợp cần thiết”, tuy nhiên lại không có hướng dẫn cụ thể thế nào là trường hợp cần thiết. Do đó, việc có tổ chức đối thoại hay không là tùy thuộc vào UBND cấp xã xem xét và quyết định. Sự tham gia của cộng đồng trong đối thoại vẫn rất mờ nhạt, chỉ dừng lại ở người đại diện. Ý kiến, nguyện vọng của người dân cũng chỉ mang tính chất tham khảo, nhằm đáp ứng quy định về trình tự, thủ tục.
Tóm lại, quá trình thông tin và tham vấn cộng đồng trong ĐTM hiện nay vẫn nặng về hình thức và thủ tục. Việc phát triển một cơ chế tham vấn hoàn thiện hơn, đặc biệt là quy trình thông tin, tiếp nhận ý kiến và phản hồi những băn khoăn của người dân trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện báo cáo ĐTM là rất cần thiết. Điều này sẽ góp phần giảm thiểu những tranh chấp, xung đột tiềm tàng có thể xảy ra trong quá trình thực hiện dự án giữa các bên liên quan và cộng đồng địa phương bị ảnh hưởng.
Mức độ công khai thông tin liên quan đến ĐTM còn hạn chế
Mặc dù Điều 104 Luật Bảo vệ Môi trường 2005 có quy định báo cáo ĐTM, quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM và kế hoạch thực hiện các yêu cầu của quyết định phê duyệt phải được công khai trừ các thông tin thuộc danh mục bí mật Nhà nước; song Điều 22 Nghị định 29/2011 chỉ quy định:“chủ dự án có trách nhiệm lập, phê duyệt và niêm yết công khai kế hoạch quản lý môi trường tại trụ sở UBND cấp xã nơi thực hiện việc tham vấn cộng đồng” sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt.
Trong khi đó, báo cáo ĐTM và quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM chỉ được gửi cho các cơ quan theo quy định tại Khoản 2 Điều 21 Nghị định 29/2011, bao gồm Bộ TN&MT; Sở TN&MT nơi thực hiện dự án; UBND cấp tỉnh; UBND cấp huyện, thị xã, TP trực thuộc tỉnh nơi thực hiện dự án và chỉ gửi quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM (không kèm báo cáo ĐTM) cho các Bộ quản lý ngành; UBND cấp xã nơi thực hiện dự án. Vấn đề đặt ra làm thế nào để chính quyền và cộng đồng địa phương nơi trực tiếp bị tác động có đủ thông tin, hiểu biết về tác động môi trường của dự án, để từ đó có thể phòng ngừa, giám sát và phối hợp giải quyết khi xảy ra các tác động tiêu cực hoặc sự cố môi trường, trực tiếp ảnh hưởng đến đời sống, sinh kế của nhân dân.
Mức độ công khai thông tin không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của báo cáo, chất lượng thẩm định, chất lượng tham vấn trong quá trình lập báo cáo ĐTM mà còn ảnh hưởng đến việc thực hiện và giám sát thực hiện báo cáo ĐTM đó trong thực tế. Như vậy, với các quy định hiện tại trong ĐTM, khả năng tiếp cận thông tin cũng như giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM của cộng đồng, cơ quan quản lý cấp xã và các tổ chức xã hội bị hạn chế rất nhiều.
Trong bối cảnh Luật BVMT 2005 đang được xem xét sửa đổi, một số bất cập đã được bổ sung trong Dự thảo lần 4 như quy định thực hiện báo cáo ĐTM hai bước: ĐTM sơ bộ và chi tiết; cụ thể hóa quy trình tham vấn trong Luật, tăng thời gian tham vấn từ 15 ngày lên 30 ngày làm việc, quy định trách nhiệm tổ chức tham vấn cho chủ đầu tư. Tuy nhiên, một số lỗ hổng khác vẫn chưa được đánh giá đầy đủ và xem xét đưa vào dự luật mới. Nếu Luật BVMT sửa đổi không có những sửa đổi căn bản và mạnh mẽ hơn vì mục tiêu BVMT như đúng tên gọi của nó thì môi trường sống của tất cả chúng ta vẫn sẽ tiếp tục bị suy thoái khi mà sức chịu tải của môi trường đang tiệm cận ngưỡng giới hạn của nó. Bên cạnh đó, nguy cơ những tranh chấp, xung đột môi trường có thể sẽ ngày càng gia tăng do mẫu thuẫn lợi ích giữa các nhóm khác nhau trong xã hội.
Thành Hưng (Theo Thiennhien.net)
